安哥拉工程承包市场【解密】

1983年1月中国与安哥拉于建交，两国关系发展顺利。2010年11月，中安建立战略伙伴关系。2010年以来，中国向安哥拉提供了一些经济技术援助，完成了经济住房、罗安达省医院、农村小学校等成套项目。目前安哥拉是我国工程企业非洲的重要市场之一。本文作者在安哥拉工作多年，从安哥拉工程承包市场的历史、现状及特点予以解读，供中国企业参考。

五大时期

一、基础知识

安哥拉在1975年宣布独立后，随即陷入了内战。由于二战后全球“冷战”的大格局，安哥拉内战双方安人运（MPLA，前苏联支持）和安盟（UNITA，美国支持）的斗争，一直僵持不下。1991年，冷战结束。1992年，在联合国监督下，安哥拉举行首次多党派大选，然而由于种种原因，最终未能促成和平，组成联合政府。2002年，随着安盟首脑萨文比被击毙，安哥拉内战才划上句号。

内战结束后，安哥拉进入了经济高速增长时期。《经济学人》杂志报道，2001年到2010年，十年间，安哥拉经济年均增长率为11.1%，成为全球增长率最高的新兴经济体之一。国际货币基金组织在2014年，公布的非洲国家GDP排名中，安哥拉排名非洲第五，排在前面是南非、尼日利亚、埃及和阿尔及利亚四国。

二、五大时期

近30年的内战，导致安哥拉国内基础设施在不同程度上遭受破坏。内战后，安哥拉政府亟需进行国家重建，涉及领域包括公共卫生、教育、公路基础设施、铁路基础设施、住房、水电等。数据显示，2003年到2008年，安哥拉公共工程年均增长40%。

这里我将安哥拉内战后（2002年以后）的工程承包市场，划分为以下五大时期。这五大时期，只是为了方便大家更好地了解安哥拉公共承包市场的历史，说明各个时期工程承包市场的主流，并不代表各个时期没有其他项目。

1.前中国时期（Período de Pré-China）

这一阶段从2002年到2004年。安哥拉工程承包市场主要由巴西和葡萄牙的建筑公司垄断，安哥拉当地人主要作为两国建筑企业的廉价劳动力。中国企业开始了解到安哥拉建筑市场的需求，开始陆续来到安哥拉考察。

建设中的安哥拉首都卢旺达

2.口行时期（Período de Exim-Bank da China）

这一阶段以2004年3月2日，安哥拉财政部和中国进出口银行签署了第一个贷款协议为标志。第一批贷款金额为20亿美元，大量中资企业参与安哥拉重建，这一阶段的项目，以学校和医院项目为主，也有很多设备供货、供水供电项目和房建项目，只不过，住房项目和水电项目的黄金时期，还远没有到来。

万博中心医院

3.非洲杯时期（Período de CAN-2010）

这一阶段从2008年到2010年。虽然受到2008年金融危机影响，安哥拉出现了拖欠支付等情况。2010年1月份，在安哥拉举办的非洲杯（CAN-Campeonato das Nações Africanas）大大刺激了工程承包领域。这一时期，中资企业在安哥拉大量承揽项目，非洲杯四大体育场成为这一时期的标志，四大体育场，全部由中国企业建设。

2010年，卢旺达体育场

4.社会住房时期（Período de Casa Social）

这一阶段从2009年到2013年。国家城市化及住房计划（2009-2012）为安哥拉工程承包市场带来了新的动力，在全国众多城市进行的城市化建设项目和社会住房项目纷纷上马，这一批项目以社会住房项目最为出名，其中中信建设承建的KK新城和中铁四局承建的NCC新城，成为这一时期的标志。这一批项目，也成为了安哥拉2012年的大选项目。

5.水电时期（Período de Energia eÁgua）

这一阶段从2013年到现在。2012年大选后，水电部的《2013-2017年行动指南》成为公共承包领域的新秀，三大计划占据安哥拉公共承包市场近一半的项目，分别是城市供水及卫生系统扩建及修复计划、发电及输电能力提升计划和配电电网扩容及修复计划。

虽然2014年下半年以来，安哥拉石油价格大跌，但2017年的大选，为安哥拉公共承包市场带来了新的机遇。在石油收入严重下滑的形势下，安哥拉政府一方面，出台2016年新政，保证2016年税收的征缴和《2016年国家总预算》中国家重点基建项目的实施；另一方面积极利用国外贷款，进行项目建设。

中国人来了

一、中国在安哥拉

中国和安哥拉的交往，要追溯到安哥拉反殖民战争时期。遥想毛主席当年，在不同时期，出于不同的国际外交战略考虑，分别支持过安哥拉的三个主要反殖民斗争的政党——安人运（MPLA）、安盟（UNITA）和安解阵（FNLA）。当时是冷战期间，苏联人一直支持安人运（MPLA）。

到1960年，中苏关系急剧恶化后，中国就转向支持安解阵（UNITA）和安盟（UNITA），对抗安人运。1975年，安人运首先宣布安哥拉独立，成立“安哥拉人民共和国”，中国就没有认可安哥拉政府，当时国际上，包括联合国，普遍反应冷淡。非盟和联合国都是第二年，才认可“安人运”政府。到1983年1月12日，中国才和安哥拉政府建立外交关系。

安盟的党旗：红色旭日出东方，黑色雄鸡迎朝阳

数据显示，上个世纪90年代，中安双边贸易额基本保持在1.5亿美元到7亿美元之间。2000年达到了18亿美元，2005年达到了69亿美元。

2006年起，安哥拉连续九年位居我国在全球第二大原油进口来源国，仅次于沙特。2015年，估计这一位置被俄罗斯替代（国际油价大跌，安哥拉原油进口运费显得很贵，俄罗斯又急着卖油给中国）。

2014年，中安贸易额为370.71亿美元，中国出口59.76亿美元，进口310.94亿美元，中国出口给安哥拉主要产品为汽车及零配件、家具产品和机电产品等；主要进口商品为原油（占了99.85%）。

二、中资建筑企业强势入驻

2002年，安哥拉政府宣布战后重建作为国家优先工作，并通过了公共投资计划（PIP），安哥拉重建工作就拉开了帷幕。

历史上来说，安哥拉公共承包市场，一直是由巴西公司和葡萄牙公司掌控的。中国建筑企业能够进入安哥拉市场，大展拳脚，那是在2004年以后，靠着中国政府的贷款支持，强势进入了安哥拉市场的。

历史性的时刻，是2004年3月2日，安哥拉财政部和中国进出口银行签署了第一个贷款协议，贷款金额为20亿美元；在2007年7月19日，又签署了一期协议的补充贷款协议，金额为5亿美元，主要用于一期项目追加的费用；补充协议签署后，同年9月28日，财政部与口行又签署了20亿美元的贷款协议。

实际上，在那个年代，口行和安哥拉签署的第一个贷款协议，帮了安哥拉一个很大忙，国外学术界评价为一个“氧气罐”（Balão de Oxigénio）。当时世界银行（BM）和国际货币基金组织（IMF）与安哥拉政府的贷款谈判，正陷入僵局之中：他们要求安哥拉政府保证执政清廉和信息公开，还要先讨论安哥拉贷款重组。而中国政府的支持，没有任何政治条件，甚至连安哥拉政府找不到的承包商都直接提供了。

根据安哥拉政府公布的文件，中安政府第一阶段贷款项目共有50个，金额为11亿美元，不完全统计显示，涉及教育（20个）、卫生（9个）、水电（8个）、农业（6个）和交通项目（1个）等领域。第二阶段贷款项目，共18个合同（许多项目是打包放在一个合同下的），涉及教育（7个）、卫生（3个）、水电（5个）、渔业（1个）、通讯（1个）和公共工程（1个）等领域。第三阶段的贷款项目，有18个合同，共计57个项目，涉及卫生（1个合同，7个项目）、教育（3个合同，33个项目）、水电（4个合同，4个项目）、渔业（3个合同，3个项目）、通讯（4个合同，4个项目）、公共工程（2个合同，2个项目）和农业（1个合同，4个项目）。

这一时期，进驻安哥拉的中资企业以及他们各自承建的项目，当然都有详细记录。不完全举例一下，这一阶段入驻安哥拉的大型央企包括：CMIC，CMEC，CEIEC，SINOHYDRO，CNMEC，CAMCO，SINOMACK，CRBC等。

这一时期，项目的运作模式，国外也有解密的说法，简单介绍一下（作为业内人士，真伪就不评论了）：首先由安哥拉政府确定优先项目，再递交给由安哥拉财政部和中国商务部共同组成的委员会。每一个项目，中国政府会推荐3-4家中国企业参与，安哥拉政府最终确定各项目的参与企业。据说，这一时期，中国政府向安哥拉政府提供了一个35家企业短名单，可以承建中国资金项目。

除了进出口银行，中国国际基金（CIF）也曾经宣布给安哥拉29亿美元的贷款，后来他们和重建办（GRN，已撤销）和石油公司（SONANGOL）关系密切，去年出事后，估计对中基影响不小；近些年，中国国家开发银行（CDB）以及“宇宙第一行”的ICBC，也都陆续进入安哥拉市场，这些内容离现在太近，大家都很熟，就不再详述了。

在过去的十多年里，中国企业为安哥拉重建做出了巨大的贡献，不仅在安哥拉亟需重建之时，不远万里来到安哥拉，而且帮助重建了安哥拉方方面面的项目，从教育卫生基础建设，到非洲杯的四大体育场完工；从社会住房到水电路的三通，从机场港口重建到三大铁路修复。

令人遗憾的是，中国企业并没有得到应有的尊重，在安哥拉，针对中国人的恶意事件屡见不鲜。近些年来，安哥拉政府更是把中国人当做廉价的承包商，普通民众也认为中国人的工程，偷工减料，质量低下（sem qualidade）。那么，究竟是什么原因导致的呢？

八大特点

（一）项目缺乏可研和成本估计

安哥拉的很多工程项目，从一开始，缺乏完整的可研，甚至没有可研。项目没有成本估计，承包企业很容易获得项目，安哥拉政府也无法控制建设成本是否超出。

由于没有可研，很多项目建成后，根本没有进行运维，或者没有资金进行运维，导致项目不可持续。不少项目完工后，对于项目的系统性评估体系也没有。

（二）项目缺乏预算控制，建设领域负债累累

由于项目没有可研和成本估计，安哥拉政府很多项目在国家预算里的控制，非常不确定，没有明确的预算额度。打开安哥拉的国家总预算，其中的公共投资计划中的金额，往往都是拍脑袋列上去的。

进入项目施工阶段，很多项目经常是一再追加工程。工程追加现象在安哥拉的工程承包市场，异常常见。2008年金融危机发生时，安哥拉政府出现大量工程项目欠款，和政府缺乏项目预算控制，有密切关系。有数据显示，2009年，安哥拉政府在建筑领域欠款达到了90亿美元。巴西和葡萄牙企业在安哥拉实施项目，遭到了严重的工程欠款；中国企业当地政府项目资金支付也存在严重拖欠。

（三）项目招投标缺乏竞争机制

由于长期战乱，2002年安哥拉政府宣布重建时，重建项目数量众多，而安哥拉国内承包商严重紧缺，导致很多项目都找不到承包商。2008年大选以前，安哥拉90%的项目，是直接授标的，压根就不招标。2010年9月7日，安哥拉政府出台了《公共招投标法》，但是很多大的项目依旧缺乏公开招标程序。

2012年大选后，安哥拉政府要求所有项目必须进行公开招标，审计法庭在审计时，必须要有招标公告，招标文件，标书等相关文件。即便如此，很多部委仍然采用邀请招标，从邀请到评标到最终授标，都缺乏竞争机制。大型融资项目，更是内定。近期招标的中国政府项目，也是先确定短名单式的邀请招标。

（四）承包流程缺乏透明度

安哥拉建设项目的详细信息很难获得，国际社会一直指责安哥拉政府的透明度。建设项目的规划、资金来源以及确定的方式，事后获得都很困难。

不过，这两年，安哥拉政府已经在积极对外公布自己的发展规划，各个部门和省份的发展规划。在资金方面，国际货币基金组织在2009年协助安哥拉政府进行了两年的税务系统改革（PERT），透明度大大增加。目前安哥拉财政部和计划部，正在逐渐公开国家的经济形势以及项目的资金来源。

（五）项目批复权力高度集中

早些年，安哥拉有个说法，省政府省长可以签署单个合同金额180万美元；部长可以签署单个合同金额为180万到1000万美元。也有人说，省长可以签署的单个合同金额不得超过100万美元，部长可以签署的单个合同金额不得超过2000万美元。

很遗憾，目前我没找到纸质文件具体规定这一权限。据说超过2000万美元的项目，都需要总统亲自批复。当然，这当中也需要计划部（MINPLAN）和财政部（MINFIN）的参与。这一点也可以看出，安哥拉是高度中央集权的国家。

（六）政治人物对于招标影响很明显

这一点，在很多非洲国家都很类似。在安哥拉，诸如总统家族（第一夫人、儿子、女儿等）、军办关系（军办主任及军方）、石油公司关系（副总统及石油公司体系内）、民办主任到各个部委的部长、各省省长等，对于工程承包项目的影响非常明显。即便是双边政府间的项目，也是需要和安哥拉的政治人物达成利益共同体，才能获得尽快推进，纳入政府间项目范畴。

（七）安哥拉本国建筑企业发展缓慢

尽管安哥拉重建，工程承包市场巨大，但本国建筑企业一直没能发展起来。早年，安哥拉工程承包市场由巴西和葡萄牙公司垄断；2004年后，中国企业的强势入驻。2002年到2012年之间，十年重建，安哥拉政府在这一方面未能给本国承包商提供有利的政策优惠，包括国际上通用的税务优惠、培训和贷款等便利条件。这两年安哥拉政府在重视培养本国企业的发展。

政府在2015年出台了一些列政策，按照安哥拉新的《私人投资法》，参与建筑领域投资的企业，强制与安哥拉企业合资，安哥拉本地资本不得低于35%。现如今，安哥拉本地建筑企业依旧挣扎在中小项目上，不少本地企业转为和葡萄牙或者巴西公司成立合资公司。

（八）工程质量低

从工程规划到在建管理，上述种种问题的存在，导致了安哥拉很多项目重建项目工程质量低下，建成后不就，就出现这样那样的问题。

一方面，安哥拉早些年竞标普遍采用最低价格中标，很多中国企业低价中标，导致建设工程质量低下。另一方面，安哥拉政府对工程质量的管控能力非常有限，建设部的工程师们缺乏对工程质量控制的能力。对在建工程缺乏管理，也客观上方便了不少企业偷工减料的现象。

这一部分特别要指出的是，即便是中国政府援建的卢旺达总医院（Hospital Geral de Luanda），在建成使用后，也出现了严重的结构性损害，这个项目在当地造成了及其恶劣的影响。虽然中国政府后来重建了这个项目，卢旺达居民每次提到中国建筑，都会提这个项目，指责中国人的工程没有质量。