中国企业在中东欧承包工程会遇到哪些问题

中国企业在中东欧承包工程会遇到哪些问题

张兮维 张利华

一些中国企业之所以在中东欧国家成功地承包和完成工程项目，一方面是由于该区域基础设施建设需求较旺，急需中国的资金和建设力量，另一方面是双方更加注重探讨“一带一路”倡议的契合点，以及中国企业的优质管理和高效施工。与中东阿拉伯地区、非洲、拉丁美洲地区的国家相比，中东欧国家的社会相对稳定，身为欧盟成员国的中东欧国家的法治比较健全，这也为中国企业承包实施工程项目提供了相对稳定有序的社会环境。然而，中国企业在中东欧国家承包实施工程项目也有一些失败教训，存在诸多问题，面临着各种困难和挑战。

（一）政治问题

中东欧各国政党林立，国家内部党派斗争激烈，对中国企业实施承包工程项目产生了一定的负面影响。1991年东欧剧变之后，随着美苏两极格局的瓦解，中东欧国家大都倒向了西方体制，采用多党竞选议会制和市场经济体制。执政党通过大选获得多数票上台。政府首脑和各部政务官随政党竞选胜败而进退。目前，中东欧国家的执政党和反对党、议会和政府之间的斗争是常态。中国企业主推的项目大部分都是涉及所在国国计民生的大型基础设施建设项目，需要动用大量的所在国外汇储备和资源能源，因此，项目成败与否对于所在国执政党能否连任意义重大，而反对党也恰恰抓住这个问题大做文章，阻碍项目进程。在一些中东欧国家，执政党与反对党联合组阁，执政党党魁出任总理，而反对党势力也很强大，一些反对党领导人出任具有实权的部长，而这些部正是主管基础设施项目的主责部门和业主单位，因此中国企业即使与所在国政府签署的项目生效了，也常会遇到反对党部长对于项目审批的故意拖延或制造祸端等问题。

所在国强大的政治压力也迫使一些中国企业承包项目在开发阶段进展缓慢。对于中东欧国家执政党谋求连任的动机来说，推动大型基础设施项目的落地具有很强的名片效应，不少在朝政客愿意以此为突破和炒作焦点，在本国推介中国企业项目。但由于中东欧国家基础设施薄弱，没有类似的建设经验，且基础设施类项目金额大、周期长，当地私人公司又没有足够的资源和资金整合能力，故此类项目大多需要从国家层面进行推动和实施，采用主权借贷模式进行融资。在中国企业竞标某些中东欧国家工程项目的初期，很多政府官员虽对项目持积极态度，但受国内政治压力的影响，既不想首先提出主权贷款的主张，以避免国内媒体和反对党的攻击，又想为自己捞取政治资本，让项目能给顺利落地，这种暧昧的拉锯状态客观上拖延了项目的实质性进展。

个别东欧国家仍保留着过去的“社会主义计划经济”的遗留制度，政治集权、计划经济色彩浓厚。市场需求因素在国家经济中不起主导作用，政府及领导人的意志在经济发展过程中起着关键影响。国家大宗商品和原材料价格及供应均由政府控制，导致当地采购价格奇高，权力寻租问题严重。面对这样的国家，中国企业在实施项目过程中遇到了不少棘手的难题。

大部分中东欧国家已经实行了市场经济体制，私有企业大量存在。中央政府管理经济的职能下降，政府部门对私有企业没有强有力的控制权，对国有企业的影响力也很有限。所在国政府部门以本国利益为重，考虑的是本国企业的利益。当中国企业在这些国家承包工程项目遇到与当地相关企业的纠葛时，很难依靠所在国政府部门领导人出面解决问题。如某中国企业承包东欧某国一项高速公路建设项目时，因竞标价格过低，施工过程中出现了资金严重不足的问题，中方希望对方提供原材料的企业提供优惠价格，对方不肯，中方找到了所在国的相关政府部门，希望政府部门领导人出面协调，该部门领导人热情接待了中方代表，并表示尽力协调。中方误以为该政府部门领导人能够说服企业提供优惠价格，后来得知，该政府部门领导人根本没有做对方企业的协调工作。所以，中国企业与所在国企业出现纠纷时，要通过与对方签订的合同，根据相关法律条文及协商来解决，不要指望所在国政府帮忙解决问题。

中国与中东欧国家关系的波动也会对中国企业在所在国开发实施项目产生负面影响。中国国有企业在中东欧国家承包重要工程项目在某种层面上说是为国家政治利益服务的，在一般项目报批过程中，符合国家战略、政治利益的标志性项目相对容易得到中国政府的支持和重视。但是，如果在推动项目过程中两国政府的关系出现了明显波动，如在台湾问题、西藏问题、南海问题、东突问题等方面对方政府的态度对中国不利，将对项目落地产生极大的负面影响，不仅在政府间的优惠贷款项目上完全停止，而且商业类竞争性项目也会受到限制。因此，中国企业在中东欧国家开发承包工程项目，要切实了解和把握中东欧的国家政治脉搏和国际关系新动向。

（二）经济问题

在经济实力方面，中东欧地区的经济与西欧相比尚处于欠发达水平。保加利亚、罗马尼亚、阿尔巴尼亚、黑山、马其顿等国受历史因素影响，国内工业和制造业能力较弱，且人口不多，GDP增速缓慢。基础设施项目的实施不仅需要大量资金的保障，更需要所在国配套加工制造业和劳动力的支持，对于那些基础条件欠缺，经济发展乏力，人口基数小，产业分配不合理的中东欧国家，大型项目的需求较低，很难落地。如黑山某中国企业实施项目的合同额几乎占其全国一年财政收入的三分之一，可以说对于该国而言“一个项目上马，勒紧腰带十年”。如此低的偿债能力，几乎无法满足我国银行贷款审批的基本条件，后续项目开发前景堪忧。中国企业在这类国家竞标基础设施建设工程要格外谨慎。

在货币及汇率方面，中国企业在中东欧国家实施项目多以美元或欧元作为合同结算货币，个别项目以人民币结算。在过去的一些项目里，中国承包商面临种种汇率方面的困难，因为大多数项目的费用是以人民币发生的，而款项则是以外币支付的，特别是美元或欧元。汇率波动的风险在项目中因投标和实际签约间的期限很长而加剧，在此期间汇率可能发生较大波动。合同中如果没有关于汇率波动的条款，承包工程的企业就会遭受很大的损失。

在满足当地需求方面，过分强调“大而全、高而精”，也会带来经济风险。中国企业在桥梁设计、铁路设计、公路设计等方面已远远领先于东欧国家。一些中国企业的工程项目在前期调研阶段没有充分了解当地国民的需求，过分强调“大而全、高而精”，设备选型、机电配置习惯于按照国内通用做法执行，项目造价高、工期长，超出了当地的交通流量需求，不仅对当地普通人民的生活造成了一定影响，而且导致工程款严重不足。所以，“过炫、过大、过昂贵”的项目遇到的困难更多，风险更大。

（三）社会问题

在社会安全局势方面，中东欧国家的社会治安情况相对于动乱中的中东阿拉伯国家、非洲国家、美洲国家要稳定有序。但是近年来由于失业率的居高不下，一些中东欧国家内部集聚了大量无稳定工作的青壮年，中国企业的大量涌入既带来了廉价的产品，也让很多中国工人进入项目所在国。所以，针对中国人的恐吓、殴打、抢劫事件时有发生。在黑山、塞尔维亚、马其顿、阿尔巴尼亚等国，存在着大量的科索沃难民和中东国家的难民，一部分伊斯兰狂热分子的潜入，企图制造一些恐怖活动以扩大影响，成为这些国家社会治安事件频发的重要因素。

中国人“爱带现金”，成为一些偷盗抢劫者的捕捉对象。一些中国企业管理者“擅长行贿、不遵守规矩”等行为，刺激了当地反华势力对中国企业的攻击。这些问题都构成了对中国企业的威胁。

基础设施建设项目牵涉到征地问题。上世纪90年代以来，中东欧国家的大部分已经私有化了，因此，征地拆迁是业主方的重点工作之一。征地拆迁导致的项目造价飙升，也直接影响了中国企业的工程进展。如，波兰A2高速公路项目在前期开发过程中，就遇到了很多拆迁受阻问题，导致项目造价飙升，进展缓慢。

在工作签证方面，欧洲国家为保护本国就业、劳动力和特殊工种权益，通常会对中国工人进入目标国进行签证限制，并在合同中规定人数上限和外籍人员任职要求，中国工人无法大量进场，或者迟迟拿不到工作许可，在现场也要提心吊胆的害怕劳工部的不定期检查。作为中国总包方，绝大多数企业缺乏管理发达国家分包施工企业和队伍的经验，针对中国工人的中国式管理方式在欧洲国家实施并不理想，这些都对项目的正常进行有不利影响。

在融入当地社会方面，一些中国企业不注重为当地人民和非政府组织做公益事业，也不重视与当地社会组织和媒体的联系与沟通，遇到问题和困难得不到当地社会组织和媒体的理解与帮助。在这个问题上，塞尔维亚泽蒙—博尔察大桥工程项目有很好的经验。该项目实施过程中十分重视对当地社会公益慈善事业的投入，为学校和智库开展活动捐款捐物，受到了当地政府和人民的好评。这些经验值得中国企业借鉴。

（四）技术问题

技术设计转化难度大是中国企业面临的难题之一。在中东欧国家实施承包工程项目，大部分采用当地设计标准，或者不低于当地标准要求的国标设计，但是由于双方在设计体系和理念上有很大差异，中国设计院的图纸无法被当地工程师理解。这就需要有一家设计图纸转化机构，将中方总包设计的理念及图纸和规格书按照当地习惯和标准进行输出。因此，大部分中国企业在欧洲国家进行工程总包都会选择当地设计院与中国设计院联合设计或委托当地第三方设计机构进行图纸转化和施工图设计。图纸转化需要专业素质高、懂技术的翻译，产生的时间成本和资金成本都是巨大的，如果由于理解失误导致错译，很可能造成最终施工错误而遭索赔。

中欧互不认同各自的设计标准，是工程项目谈判过程中最为艰难的环节之一。中东欧国家受到苏联、前南斯拉夫及德、法、英等国影响很深，国内对于基础设施建设设计的标准混乱且缺乏系统性描述，经常是拿来主义。多年没有大项目实施更是让接触项目的当地工程师无法短时间内寻找到适合的设计概念和路径统筹。欧洲人对中国技术和产品具有不信任感，中国设计院提出的设计概念、设备选型、施工方法等均会受到质疑。双方在设计标准上的差异与鸿沟给项目的开发和实施造成了不少困难。在项目技术附件谈判过程中，就设计标准扯皮而导致整体进程滞缓的案例比比皆是。

中国很多设计单位本身的设计短板也是中国企业的一大问题。中国的传统工程设计企业，偏重于功能性设计和细节把握，标准偏保守，强调冗余保护和绝对安全，因此在造价方面常常偏高。而且大部分中国公司不善于“讲故事”，无法从业主的根本需求出发，做出一个设计咨询方应有的前期可研报告、政策评估分析、投资效益模型，仅仅就项目谈项目，跟不上工程建设的需要。

进入中东欧市场的产品认证制度的复杂也是中国企业面临的一个难题。在技术标准方面，欧盟TSI认证非常繁杂细致，尽管中国现行高铁运营里程占世界一半多，技术标准在一定程度上高于欧洲地区的技术标准，但是，在欧盟所属的中东欧国家，铁路属于泛欧铁路走廊部分，需要满足欧盟TSI规范强制性要求，并要通过欧盟铁路认证机构的认证。这样，对于中国企业来说，既要满足TSI要求，又要尽量多的使用中国技术和装备，困难重重。

此外，在安全标准方面，欧盟CE认证制度也是强制性要求，目前许多具备出口业绩的中国厂商可以完成CE认证，但是对于中国企业来说，参与CE认证无疑要增加一笔认证费，费用将转嫁到产品价格上，价格上涨导致海外竞争力下降，加之运费和人工费，与当地产品比并不占绝对优势。

技术问题也包括技术管理问题。中国企业在中东欧国家承包工程项目，其管理是否合理、科学和优质在一定程度上决定着中国企业承包工程项目的命运。譬如，在中东欧国家开展的工程承包项目合同中通常都会有“当地分包”条款，规定最低分包比例或分包项目类别。许多中东欧国家工业加工和工程实施能力弱，当地分包商以前没做过高速公路及快速铁路的大型项目。但是，由于当地工程市场较小，分包商大多有政府背景，中国企业几乎没有通过竞争选择分包商的余地，由此造成了很大困扰。有的项目在执行过程中，当地分包商利用其对本国法律、合同、工会制度细则的熟知，经常向中方总包商提出索赔，对工期和费用都造成了很大的困难。因此，如何运用科学、合理的管理，处理好与当地分包商的关系，成为技术管理层面的重要问题。

在工作效率方面，中国工人和中东欧国家工人的工作习惯完全不同，身在异国他乡的中国工人习惯于加班加点三班倒干活，为的是多挣钱、早完工，而且很多工人具有在国内外许多项目的施工经验，干活工效非常高。中东欧国家的工人本身没有经历过如此大规模的基础设施建设，项目实施经验较少，而且很看重施工的工法和安全环保要求等。中东欧国家的工人大多不希望很快结束手里的工作，因为结束工作意味着失业或没有收入，所以他们很少加班，从工作完成质量上看，他们不比国内工人差，但是工作效率通常仅为中国工人的三分之一到一半。在身为欧盟成员国的中东欧国家实施项目不仅受到当地劳工政策的限制，还受到欧盟劳工法的种种限制，雇佣当地分包商及劳工，给一些中国总包商带来了因拖延工期而被索赔的问题，如波兰A2高速公路项目就出现了这样的情况。所以，在管理层面，如何既提高工作效率，又考虑当地工人的需求，是中国企业应当重视的问题。

（五）环境问题

中东欧国家普遍对健康（Health）、安全（Safety)、环保（Evironment）标准非常重视，即工程合同中常见的HSE规定。通过对相关项目的实地考察，笔者发现，身为欧盟成员国的中东欧国家受欧盟条款及本地规范双重约束，对于人员劳保、健康防护、环境保护的制度和系统极其严格，业主和工程师有权针对承包商不符合HSE要求的问题提出整改、索赔乃至停工。中国企业大部分对于上述问题重视程度不够，普通工人安全意识更是淡漠。其结果就是工期延误，业主向中方承包商索赔。

中国企业在一些中东欧国家实施工程项目过程中，常会遇到因环境保护和自然地理问题增加工程款而超出预算。一些东欧国家境内山脉众多，海拔较高、道路狭窄，地下溶洞遍布、冬季雪期很长，冻土层厚，在冬季根本不能施工。一些中国企业在项目考察期间对自然地理和环保因素考量不足，导致工期计算失误，延期交付，费用大量增加。

欧盟成员国的中东欧国家的基础设施项目建设资金可以得到欧盟机构的补贴，但前提是要遵守欧盟的法律，如果违反，就拿不到补贴，所以，这些国家非常重视欧盟法律。欧盟对于环保要求极高，在噪音、污水、生态链保护等方面具有明确而细致的规定。基础设施类工程项目战线很长，大多在荒郊野外实施，对生态和植被的影响都很大。中国企业如不重视环保问题，会遭受严重损失。例如，一些身为欧盟成员国的中东欧国家的环保部门要求中国承包方聘请生物专家进行指导，在工地和工地周边把珍贵的动物和昆虫找出来迁移到安全的地方，为大型动物修筑通行道路。所在国的文物局也会参与到工地建设中，要求进行考古方面的勘察。这些成本远远超出了中国企业的工程预算，如果事先不了解这些细致的规定，不做充分的预估和预算，就会在施工过程中出现超支及资金亏空。

中东欧国家存在着众多农田和植被保护区，环保规定非常严格且体系复杂，对于工程项目占道、征地施工的粉尘、噪声、植被保护等均有严格规定。在波兰A2高速公路实施过程中，C标段沿途共生存着七种珍惜两栖动物，包括一种雨蛙、两种蟾蜍、三种青蛙和一种叫普通欧螈的动物，波兰设计分包曾在项目开工后专门派人到项目经理部办公室，给中方员工培训，要求在降温前将珍稀蛙类移至安全地带，这让项目部措手不及，为了给动物搬家停工两周，造成了额外的工期延误和费用。

另外由于在中东欧当地很多环保文件法规都没有英文版本，多数为当地语言，翻译和理解工作量巨大，中国企业都是在投标阶段摸着石头过河，按照国内常规报价并做出相应费用预留，项目实施后才发现，合同预算远远不够项目开销，当遇到环保问题和自然地理障碍时，不得不停工整改而拖延工期。

（六）法律问题

欧盟法律体系十分繁杂琐细。中东欧国家有十多个欧盟成员国。身为欧盟成员国的中东欧国家必须遵循欧盟法。欧盟的经济法律体系特别复杂繁琐，不仅有细致的经济贸易法律，还有劳工法、环保法、政府采购法、反垄断法、反倾销法等等。中国企业如果在欧盟成员国的中东欧国家承包工程项目，需要得到欧盟的批准，要按照欧盟法和所在国的两套法律体系行事。如果对欧盟法了解不透彻，对所在国相关法律掌握不透，在工程建设中就会吃大亏。

中东欧国家公共采购制度严格。如匈塞铁路项目，其中一段线路在匈牙利境内，该国作为欧盟成员需遵循欧盟公共采购规则，不能直接议标给中国企业，因而迟迟没有签约。根据以往经验，中国企业带资建设的项目往往都是中国政府推荐三家以上内部竞争性谈判企业与外方进行磋商，但由于匈牙利属于欧盟国家，必须遵守欧盟的公共采购规则，故无法按照之前的模式进行。目前中国企业采取的模式是，先组成中方联合体与该国国家铁路公司成立一个合资公司，业主与该合资公司签署建设合同，将项目的EPC总承包商招标工作及项目实施管理工作委托给合资公司，接下来由合资公司在全球范围内进行公开招标，确定EPC总承包商。这个模式的难点在于EPC公开招标必须确保中国企业或中方牵头的联合体中标，才能获得中方贷款支持，这对合资公司来说具有很大的风险。

项目主合同条款风险很高。2009年，中国中铁两家子公司、上海建工集团与波兰当地公司联合体以低于业主一半预算的价格成功中标波兰A2高速公路项目。当年9月签署的合同对承包商过于严苛。该合同主体部分只有4页A4纸，但却有7份合同附件，其中仅关于“合同具体条款”就有长达37页。招标合同参考了国际工程招标通用的菲迪克条款，但与标准合同相比，项目主合同删除了很多对承包商有利的条款。中方急于拿下项目，在不清楚这些条款细则的情况下与对方签订了合同。工程开始前，业主没有垫付启动资金，由于竞标价格过低，加之施工过程中遇到各种意想不到的困难，导致工程款严重不足，中方要求业主适当提高工程款，遭到对方拒绝，最终，中方因资金短缺无法按时完工而主动撤出，中国企业为此付出了惨重的代价。实际上，对方业主不垫付启动资金，不增加工程款的做法明显违背了国际工程招标通用的菲迪克条款，但由于该项合同取消了这些保护承包方的条款，使得中国企业无法争取自己的权益，遭受了严重经济损失。 

（七）内部问题

在一些大型基础设施项目中，由于单独一个中国企业无法完成项目融资、设计、采购、施工、运维等全流程，故必须组成联合体参与投标，如波兰A2高速公路项目、匈塞铁路项目等。但在联合体内部往往难以协同，因为在重大国际项目推动过程中往往涉及中方多类企业参与，关联众多，综合协调难度大。如一个大型铁路项目，就涉及铁路总公司、施工企业、通信企业、车辆供货企业等众多参与方。在推动项目过程中，每一个企业都希望自身利益最大化，虽有发改委等主管机构进行协调，但仍会出现互相竞争、低价中标、私自联系业主、中途退出等情况，这些问题都对企业本身乃至国家整体利益造成不利的影响。

中国企业应对中东欧较发达国家项目的履约能力仍有不足。众所周知，中国国际工程承包起家于非洲国家、发展于亚洲国家，过去所接触的绝大多数业主都是发展中国家的，业主的理念和技术大多落后于我国。但对于欧洲国家而言，其虽经历了多年的停滞期，但毕竟人员素质、技术水平等方面远远优于亚非发展中国家。中国企业在项目策划、合同谈判、工程管理、索赔仲裁等方面的劣势就逐一暴露出来，配套的法律、商务、技术、融资人才欠缺；项目负责人没有在发达国家管理项目的经验，不懂当地语言，无法与业主直接进行交流，错失了很多减少损失、规避风险的机会。

国内分包管理经营松散。目前很多国有集团性企业的海外开发项目模式多为“平台公司拿项目，专业公司干项目”的模式，就是集团公司授权于下属海外项目开发平台公司经营海外项目，负责前期开发直至签约，其他集团下属专业公司支撑海外平台公司进行跟踪，并负责项目执行。这种情况很容易形成“最初谈判的人和最终干活的人根本不是一个团队的局面”。信息的不对称、管理接口众多、分包商缺乏当地施工经验等问题导致中国企业在分包管理上可能存在着巨大的漏洞。

综上所述，中国企业在中东欧承包工程项目的问题中，政治问题当属首要，如果中国与中东欧某国政治关系不好，该国政局动荡，动乱频发，就谈不上双方的经济合作与项目开发。也就是说，在双方政治关系稳定的前提下，才能考虑开展经贸合作和工程项目开发与实施。

在政治问题不构成阻力的情况下，经济问题成为重要因素，因为“一带一路”下的中国企业走入欧洲是在市场经济体制下运作的，如果目标国家的负债率过高，偿债能力不足，信用评级较差，那么中资银行和保险公司在项目前期尽职调查和风险评估方面就会非常慎重，对于项目可行性造成重大影响。资金如果难以落实，项目就无法落地。

经济问题考虑周全以后，中东欧国家的社会治安和工人签证等问题也必须引起高度重视，中东欧各国均有伊斯兰和巴尔干难民深入，社会治安问题逐渐暴露，且中国工人工作签证门槛很高，很难获得大量的技术工人入境长期签证，这些潜在风险和问题都是需要中国企业提前制定预案和措施的。

技术问题对于项目本身可行性而言是龙头，中国设计和施工技术标准与中东欧国家的技术标准的差异、对接和转化都是中国企业要仔细考虑的问题，前期在当地设计，伙伴协作、技术图纸转化与交流等方面都是重要工作，直接关系到合同谈判和项目执行的成败。

另外，环保、法律和自身管理短板问题也是中国企业走进中东欧实施项目必须考虑的因素，哪个环节做不到位、哪个利益相关方处理失当，都会引起连锁反应，阻碍项目实施。

每一个企业在开发实施项目过程中面临问题的侧重不同，这七方面的问题表现的侧重也不同。需要企业根据自己面对的情况具体分析对待。譬如，塞尔维亚泽蒙-博尔察大桥及附属连接线项目主要面对的是技术和社会问题，波兰A2高速公路项目主要面对的是竞标价格过低而导致的资金严重不足的问题，黑山南北高速公路项目主要面对的是技术标准转化问题。（本文有删节和改动）

文章刊于《国际经济合作》2017年第6期

作者：张兮维 中国能源建设股份有限公司国际分公司；张利华 清华大学国际关系研究院，中欧关系研究中心（感谢作者对本文的贡献）